Etiquetado frontal de advertencia en México.*

~ THP- México
  • Una colaboración entre Coalición ContraPESO, El Poder del Consumidor y The Hunger Project México.

La epidemia de sobrepeso y obesidad en México

En los últimos 30 años, el sobrepeso y la obesidad en México se han convertido en una epidemia que afecta aproximadamente a uno de cada tres niños, niñas y adolescentes, y a siete de cada diez adultos. De manera específica, las cifras reportadas en la última Encuesta Nacional de Salud y Nutrición revelan que el 35.6% de los niños y niñas entre cinco y once años y el 75.2% de los adultos ya tienen algún grado de sobrepeso u obesidad.

La evidencia científica ha sido consistente al señalar que el sobrepeso y la obesidad son causados principalmente por una alimentación inadecuada, es decir, una dieta en la que predominan productos ultraprocesados de muy pobre calidad nutrimental; bajos en fitoquímicos y nutrimentos esenciales como proteínas de alto valor biológico, fibra, grasas poliinsaturadas y una variedad de vitaminas y minerales, y por el contrario, aportan con facilidad un exceso de calorías provenientes de nutrimentos críticos como las grasas saturadas y trans y los azúcares añadidos, además del sodio. Sin duda, existen otros factores que contribuyen a detonar la obesidad a nivel poblacional, como el nivel de actividad física o la predisposición genética (por mencionar algunos), sin embargo, estos no han demostrado tener el mismo impacto que la alimentación, por lo que esta se considera como un factor determinante no sólo para el deterioro de la salud, sino para su conservación y mejora.

Es claro también que el sobrepeso y la obesidad impactan de manera negativa en quienes la padecen. En la actualidad, innumerables estados prueban un vínculo estrecho entre la calidad de la alimentación con el exceso de peso y el desarrollo de enfermedades crónicas no transmisibles (ECNTs) como la hipertensión arterial y otras enfermedades cardiovasculares, la diabetes tipo 2 y gestacional, e incluso con diferentes tipos de cáncer. Estas enfermedades se han posicionado rápidamente como las principales causas de mortalidad de la población mexicana en un fenómeno conocido como “transición epidemiológica”, es decir, un declive en las defunciones por enfermedades infecciosas combinado con un aumento de las ECNTs.

Este incremento de muertes por ECNTs y el crecimiento de nuevos casos de sobrepeso y obesidad desde la infancia, llevó a las autoridades sanitarias a emitir por primera vez en la historia del país, una Alerta de Emergencia Epidemiológica por la gravedad de los casos de obesidad y de diabetes en 2016. En esta, se detallaba que más de noventa mil mexicanos y mexicanas fallecían cada año a causa de estas enfermedades, cifra que actualmente, rebasa las cien mil muertes anuales.

A pesar del reconocimiento a las graves consecuencias de estas enfermedades, poco se ha hecho para combatirlas de manera adecuada, pues históricamente, ha existido un predominio narrativo sobre la obesidad y las ECNTs como el resultado de la falta de voluntad o educación de los individuos para enfrentarla, dejando de lado a la necesaria visión sistémica fundamental para combatir esta epidemia. A esta visión individualista de la problemática, se suman los poderosos intereses económicos de agrupaciones de la industria de alimentos ultraprocesados y bebidas no alcohólicas (en su mayoría formado por grandes trasnacionales), que durante años, han frenado la adopción de políticas públicas para prevenir nuevos casos de esta enfermedad. Esta perspectiva es problemática, ya que ha permitido al estado mexicano, cierto grado de deslinde sobre la carga de la enfermedad y permite a la vez, que la responsabilidad de combatir y prevenir la obesidad y las ECNTs recaiga sobre los individuos, cuyas condiciones de vida y acceso a alimentos, información y servicios para la atención de la salud, son indudablemente desiguales.

Es claro que nuestra sociedad debe atacar a esta enfermedad desde diferentes frentes, pues su etiología resulta compleja y multifactorial. Esta tarea no es sencilla. Para enfrentarla con éxito, se deben tomar en consideración no sólo a los factores inmediatos (como la insuficiente explicación sobre un exceso en la ingesta calórica combinado con insuficiente gasto energético), sino también a todos los determinantes sociales y económicos de la salud, así como a la estructura de los sistemas alimentarios.

En este sentido, existen valiosas recomendaciones tanto a nivel nacional como internacional, emitidas por expertos y expertas libres de conflictos de interés, que trazan una ruta de inicio razonable para abordar este problema desde el ámbito público. Estas incluyen, por ejemplo; el establecimiento de impuestos especiales sobre productos malsanos y el uso de los recursos recaudados para el financiamiento de servicios de salud, infraestructura para el acceso al agua o subsidios en alimentos saludables, la regulación sobre la publicidad de productos no saludables dirigida a los niños y niñas, la protección y promoción de la lactancia materna exclusiva, el fomento a los medios de transporte activos y comunidades caminables, la creación de cooperativas escolares saludables y la promoción y apoyo a los ingredientes locales, el fortalecimiento de las cadenas cortas de producción de alimentos naturales y la implementación de sistemas claros y sencillos de etiquetados de alimentos y bebidas para garantizar el derecho de acceso a la información sobre lo que se consume. Sobre este último punto, las OSC y las autoridades de salud en México, han dado un importante paso, cuyo proceso se detallará en el presente documento.

Los etiquetados de alimentos y bebidas son de gran importancia, ya que representan el único elemento que presenta información dirigida a los consumidores en el punto de venta. En México, el Comité de expertos académicos nacionales del etiquetado frontal de alimentos y bebidas para una mejor salud, concluyeron en una postura publicada en 2018 que los etiquetados GDA vigentes (modelo de Guías Diarias de Alimentación) son de difícil interpretación para el grueso de la población en el país, ya que para conocer si un producto contenía niveles altos de algún nutrimento crítico para la salud, son requeridos una serie de cálculos matemáticos, mismos que implican la disposición de tiempo, así como conocimientos especializados en nutrición y un mayor esfuerzo en el momento de la decisión de compra. El Comité señala que es poco probable que el consumidor promedio realice una serie de operaciones matemáticas de manera consistente para cada uno de los productos que compra, y recomienda la adopción de un sistema de advertencias sencillo, claro y de rápida interpretación, como el utilizado con buenos resultados en países como Chile y Perú. Además, destaca que los etiquetados GDA iniciaron como una propuesta autorregulatoria de las propias industrias de alimentos y bebidas que posteriormente se adoptó como una regulación de manera oficial a través de la NOM 051, misma en la que las posturas de la academia, los consumidores y las OSC, no fueron tomadas en consideración, por lo que resultaba fundamental un cambio en esta política de acceso a la información y protección de la salud, derechos básicos que era necesario proteger con un cambio en la legislación.

No cabe duda que la obesidad y el acceso a alimentos saludables para satisfacer en toda su complejidad el derecho humano a la alimentación, son algunos de los mayores retos que enfrenta la salud pública en México y en el mundo. La implementación de etiquetados claros en los empaques de alimentos y bebidas representa un importante logro para México. Este logro sin precedentes nos encamina hacia la adopción de una política integral para dar respuesta al problema, sin embargo nos obliga a recordar que se requiere de la conjugación de más esfuerzos y su sostenimiento a lo largo del tiempo para frenar con éxito, esta epidemia.

Primera parada: la reforma a la Ley General
de Salud

  1. Cámara de Diputados

Desde el inicio de la LXIV Legislatura, las y los integrantes de la Comisión de Salud de la Cámara de Diputados, demostraron su compromiso con el combate y la prevención del sobrepeso y la obesidad, así como las enfermedades no transmisibles derivadas de estos. Para impulsar este compromiso, las OSC organizaron  diversos esfuerzos de divulgación de la evidencia científica como foros públicos en los que  se analizaron casos de éxito a nivel internacional, recomendaciones de organismos internacionales e investigaciones de la academia libre de intereses comerciales.

El primer esfuerzo colectivo se llevó a cabo en febrero de 2019 con el Foro “La obesidad en México: Una política sólida para combatir la epidemia”, en el que se lanzó la segunda edición del libro “La Obesidad en México”, editado por el Instituto Nacional de Salud Pública.  Entre las recomendaciones académicas que se discutieron, la totalidad de las y los participantes de la academia, la sociedad civil organizada y la comisión de salud coincidieron en la necesidad de modificar el etiquetado GDA vigente debido a la evidencia sólida sobre las dificultadas para su adecuada interpretación entre la mayor parte de la población mexicana, y la necesidad de contar con información clara para la toma informada de decisiones sobre alimentación, factor clave para el desarrollo de estas enfermedades. Entre los acuerdos de dicho foro abierto, se concluyó que la Comisión de Salud, presidida por la Dip. Miroslava Sánchez Galván (MORENA), trabajaría para proponer y aprobar una propuesta de etiquetados frontales de advertencia, que cumplieran con la función básica de informar de manera rápida, sencilla y veraz a las y los consumidores.

En marzo de 2019, la Diputada Carmen Medel Palma (MORENA) junto con las OSC representadas por la Coalición Contra PESO y la Alianza por la Salud Alimentaria, presentó formalmente una iniciativa en la cual se proponían modificaciones en la ya existente Ley General de Salud. Dichas propuestas de modificación incluían la adopción de un etiquetado frontal de advertencia que cumpliera con las características anteriormente presentadas por la academia y las agencias internacionales (como la Organización Panamericana de la Salud).

Posteriormente, diversos integrantes de la Comisión de Salud sumaron esfuerzos presentando iniciativas similares desde diferentes grupos parlamentarios (MORENA, PES, PRI y Movimiento Ciudadano), por lo que durante los meses de mayo y junio de 2019, se realizaron mesas de dictaminación convocadas por el presidente de la Subcomisión 2, el Dip. Éctor Jaime Ramírez Barba, de las que se presentó una versión integrada de todas las iniciativas que participaron en el dictamen. Es importante resaltar que el dictamen final contó con opiniones favorables de las Secretarías de Salud y Economía.

El 27 de junio de 2019, se convocó a la reunión ordinaria de la Comisión de Salud con el objetivo de aprobar el dictamen, sin embargo, no se alcanzó el quórum suficiente para que se llevara a cabo dicha reunión. La razón principal por la que no se lograron las condiciones para votar el dictamen fue por una clara interferencia de los grupos de cabildeo de las industrias de alimentos y bebidas, quienes solicitaron a varios de los integrantes de la comisión, no asistir a la sesión.

El segundo intento de votación, se llevó a cabo el 24 de julio de 2019, en esta ocasión con resultados favorables y una importante presencia de organizaciones de la sociedad civil en el recinto. Del total de 35 legisladores y legisladoras, asistieron 26. En el conteo final, se obtuvieron votos 24 a favor del dictamen en sus términos y 2 abstenciones (PT y PAN).

Las propuestas puntuales del dictamen aprobado, incluyeron:

  • Señalar las bases del etiquetado frontal de advertencia: se indicó que debe ser de fácil comprensión, veraz, directo, sencillo y visible.
  • Se indicó que el etiquetado frontal de advertencia debe hacerse en forma separada e independiente a la declaración de ingredientes e información nutrimental, para indicar los productos que excedan los límites máximos de contenido energético, azúcares añadidos, grasas saturadas, sodio y los demás nutrimentos críticos e ingredientes que establezcan las disposiciones normativas competentes.
  • Se indicó que la Secretaría de Salud podrá ordenar la inclusión de leyendas o pictogramas cuando lo considere necesario (art. 212)
  • Se añadieron las definiciones de etiquetado frontal de advertencia de alimentos y bebidas no alcohólicas y de nutrimentos críticos (art. 215).

Tras la aprobación de la Comisión de Salud, se sumaron reacciones favorables y manifestaciones públicas de apoyo emitidas por entidades como la Comisión Nacional de Derechos Humanos y el Sistema de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes (SIPINNA), además de la Organización Panamericana de la Salud, UNICEF México y FAO México.

El 1º de octubre, el dictamen fue votado en el pleno de la Cámara de Diputados y aprobado con 458 votos a favor, 0 votos en contra y únicamente 2 abstenciones (de 460 legisladores presentes). De esta manera, la Cámara emisora avanzó por primera vez en un proyecto de modificación de la Ley General de Salud (LGS) en favor de los derechos de los consumidores y la salud alimentaria y este dictamen avanzó al Senado de la República.

  • Senado de la República:

El 15 de octubre, la Comisión de Salud, presidida por el Sen. Miguel Ángel Navarro Quintero (MORENA) aprobó la minuta de etiquetado frontal de advertencia. Durante la sesión se resaltó la importancia de contar con un sistema que resulte útil a los consumidores, sin embargo representantes de los grupos parlamentarios PAN y PRI se opusieron a la medida. Entre los argumentos en contra, se señalaron supuestas incongruencias con tratados comerciales como el TMEC; sin embargo, las Senadoras Lilia Margarita Valdez y  Jesusa Rodríguez (MORENA) señalaron que la minuta contaba con la opinión favorable de la Secretaría de Economía y finalmente fue aprobada por mayoría. El mismo día, la Comisión de Estudios Legislativos II aprobó sin modificaciones la misma minuta.

Finalmente, el 22 de octubre se aprobaron en el Pleno del Senado de la República, las reformas a la LGS en materia de etiquetado de alimentos, con un total de 115 votos a favor, con los grupos parlamentarios MORENA, Movimiento Ciudadano, PT, PRD y PES apoyando. No obstante, hubo dos reservas presentadas por las Senadoras del PAN, Alejandra Noemí Reynoso Sánchez y Xóchitl Gálvez para modificar los artículos 210, 212 y 215, sin embargo fueron rechazadas y el dictamen se votó en sus términos sin modificación alguna. Durante las intervenciones en el pleno y al momento de la votación, también se hizo evidente el rechazo del PRI y el PVEM.  La aprobación en lo general y en lo particular del proyecto de decreto que modificaba diversas disposiciones de la LGS en materia de etiquetado de alimentos y bebidas no alcohólicas fue enviado al Ejecutivo Federal y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de noviembre de 2019, cerrando así logro sin precedentes impulsado por las OSC y el poder Legislativo. La aprobación de estas modificaciones en la LGS permitió el avance de un modelo de etiquetado de advertencia durante los siguientes pasos en el ejecutivo con la armonización de regulaciones secundarias como la NOM 051.

El proceso de modificación de la NOM-051

Para concluir con el proceso de modificación del etiquetado en México fue necesario que además de la reforma a la Ley General de Salud (DOF 2019), se modificara la Norma Oficial Mexicana NOM-051-SCFI/SSA1-2010 en materia de etiquetado de alimentos y bebidas.

La última actualización a esta norma se realizó en el 2014, en donde se estableció de forma obligatoria un etiquetado frontal en los empaques de alimentos y bebidas denominados GDA. El etiquetado GDA fue retomado de la propuesta de la industria realizada en el 2010 para autorregular de forma voluntaria la información nutrimental en los empaques.

Sin embargo, al solicitar por medio de transparencia desde la sociedad civil la información sobre la conformación del grupo de trabajo para la modificación de la norma en el 2014, la COFEPRIS respondió que no se contó con un grupo de expertos en el proceso de modificación (El Poder del Consumidor, 2014). Esto reflejó una vez más la gran interferencia de la industria en la formulación de políticas públicas en materia de sobrepeso y obesidad en nuestros países.

Ante la necesidad de contar con un etiquetado de fácil comprensión y tras evaluar la falta de eficacia del actual GDA para informar de manera clara, se inició en agosto del 2019, un proceso de modificación a la última actualización de la NOM- 051. Para esta modificación, se conformó un grupo de trabajo con la participación de diversos sectores interesados entre ellos la industria de alimentos y bebidas, la academia, organismos internacionales, la sociedad civil e instituciones gubernamentales. Dicho proceso fue conducido por la Dirección General de Normas, a cargo de la Secretaría de Economía, en coordinación con la Secretaría de Salud, mediante la COFEPRIS.

El proyecto de modificación que resultó después de varias sesiones realizadas por el grupo de trabajo, fue sometido a consulta pública durante 60 días (octubre a diciembre del 2019), en el cual se recibieron más de 5 mil comentarios al finalizar el periodo de consulta, siendo la norma que más comentarios ha recibido en la historia. Una vez analizados los comentarios, se concluyó el proceso con la contestación a los mismos y la posterior aprobación de la NOM-051, la cual fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de marzo del 2020.

Durante el proceso de modificación, la sociedad civil tuvo una participación activa en las mesas de trabajo, las cuales reflejaron un proceso transparente y democrático, en donde se escucharon a todas las voces y se llegó a consensos y acuerdos con todas las partes interesadas, situación que no sucedió en la modificación del 2014 con la interferencia de la industria y la falta de participación tanto de la sociedad civil, como de organismos internacionales y académicos expertos en el tema. Con la aprobación de la modificación de esta norma, se detallaron los aspectos técnicos y las especificaciones que tendrá el nuevo etiquetado en México (DOF 2020), dando así un paso adelante en la formulación de las políticas públicas destinadas a enfrentar uno de los mayores problemas de salud pública en nuestro país; el sobrepeso y la obesidad.

Figura 1. Ejemplo de nuevo etiquetado.

Fuente: Alianza por la Salud Alimentaria

La materialización del etiquetado frontal de advertencia, de acuerdo con lo publicado en el DOF, se hará de manera gradual. El primer paso será el 1 de octubre de 2020, cuando los primeros sellos y leyendas, deberán comenzar a aparecer en productos; para el 1 de abrirl del 2021, entrarán en vigor lo establecido en relación a las declaraciones nutrimentales, lista de ingredientes, etiquetado nutrimental.

Se han establecido 3 fases de aplicación entre 2020 y 2025, que faciliten la adopción de los sellos, haciendo cada más estricta su aplicación en productos ultraprocesados, a partir de la definición de porcentajes de nutrientes críticos.

En el contexto nutrimental en México, la materialización del etiquetado frontal de advertencia es crítico, como una estrategia que permita atacar de manera directa la epidemia de sobrepeso y obesidad.

Ciudadanías Activas. Una experiencia participativa de construcción de políticas públicas

La participación pública en la toma de decisiones es un derecho que tenemos todas las personas, grupos, pueblos y comunidades. Existe un marco internacional[1] y un entramado jurídico nacional, comenzando por la Constitución Política de México y la Ley de Fomento a las Organizaciones de la Sociedad Civil, que nos amparan en la exigencia de nuestro derecho, como personas y/o como organizaciones, a la participación en asuntos políticos. Detrás del proceso de modificación a la LGS y la NOM-051, los actores no gubernamentales (OSC, organismos internacionales, sector privado, academia, entre grupos otros) formaron parte de los procesos de toma de decisiones y la orientación de la política pública.

En este apartado queremos destacar el liderazgo que tomaron las OSC, quienes mediante el ejercicio de su ciudadanía activa, se asumieron como parte de las soluciones, en la mejora de sus condiciones y en la construcción colectiva de lo que ellas y ellos consideran valioso. Esta experiencia permite identificar lo positivo de la participación de diversos actores en la aprobación de modificaciones de la LGS, que enriquecen la NOM-051 y además, le dan legitimidad.

Durante este proceso, el acompañamiento, asesoría y cabildeo por parte de OSC, permitió contar con decisiones tomadas con base en evidencia científicas, sin conflicto de interés. En cada uno de los momentos, las alianzas y organizaciones que desde sociedad civil organizada lideraron el proceso, permitieron construir posturas coordinadas que fortalecieron la resistencia frente a la industria de alimentos y bebidas, quienes mostraron su abierta oposición al etiquetado frontal de advertencia.

Esta experiencia demuestra la relevancia de impulsar acciones coordinadas en sociedad civil, que permita escalar la postura, evitando que pueda ser cuestionada o deslegitimada. Los constantes ataques de la industria tuvieron un menor impacto, por la existencia de una masa crítica presente en los diferentes momentos del proceso, porque había una narrativa fuerte alrededor de la necesidad de estas modificaciones. Esto no quiere decir que no existan opiniones contrarias o críticas al etiquetado y al proceso emprendido, pero sí que se logró construir una postura relativamente común durante la negociación, que fortaleció el proceso y terminó con un resultado positivo para la salud pública en el país.

Por otro lado, la presión de la opinión pública fue evidente en los momentos de votación en el poder Legislativo, en donde con votaciones mayoritariamente positivas, se logró la aprobación del etiquetado frontal de advertencia. En el proceso de aprobación de la NOM-051 y su mecanismo de participación abierta en el que se recibieron más de cinco mil comentarios, permitió además tener debate amplio y plural, en el que las diversas posturas propuestas desde Academia y OSC, mostraran su base científica. Es también relevante señalar que esos comentarios incluyen aquellos enviados por la industria de alimentos y bebidas, quienes están en su derecho de participar, no así de intervenir en la definición de políticas, anteponiendo intereses privados por sobre el derecho a la salud, la información y la alimentación.

En el marco de la participación en todo este proceso, resaltamos la existencia de una coordinación entre coaliciones y colectivos de OSC, academia y ciudadanía que identificaron la necesidad de coordinarse y sumar su expertise para lograr la aprobación de las reformas a la LGS y la publicación de la NOM-051 en los términos en los que ocurrió. El liderazgo de la Alianza por la Salud Alimentaria y la Coalición Contra PESO, las OSC que forman ambos colectivos, el Instituto Nacional de Salud Pública, y un gran número de grupos y colectivos, son prueba de la coordinación y trabajo en conjunto que fue posible organizar.

Es importante señalar que en este caso se contó con un gran respaldo por parte del gobierno federal, quien ha manifestado su interés por transformar los sistemas alimentarios, para garantizar la autosuficiencia alimentaria en el país y mejorar la salud de la población; la voluntad política permitió darle celeridad al proceso. 

En términos de la construcción de políticas públicas, vemos esta experiencia como positiva. Cuando nos referimos a política pública, nos inclinamos por aquella cuya construcción se basa en la mirada y consideraciones de la población que se verá afectada. El etiquetado frontal de advertencia es una experiencia que permitió hacerlo, pues la ciudadanía buscó defender el derecho que tenemos todas las personas a la alimentación, a la salud y a la información. Al respecto, señalamos la necesidad de transitar hacia “una gobernanza democrática que permita desarrollar instituciones y procesos con mayor capacidad de respuesta a las necesidades” de la ciudadanía (PNUD, 2009). Es indispensable trabajar desde y para la construcción de la interlocución, el acercamiento y la cooperación entre la ciudadanía y gobierno, aceptando que la responsabilidad, la transparencia y la rendición de cuentas deben aplicarse simétricamente, de ambos lados. Para que la participación ciudadana sea libre, significativa, auténtica, activa y efectiva; requiere oportunidades reales en las decisiones y no debe limitarse al simple intercambio de información y a consultas superficiales (Human Rights Council, 2011: No. 68 y 69).

La participación sistemática es crucial en todas las fases del ciclo de planificación, desde el diagnóstico y la fijación de objetivos, pasando por la formulación de respuestas y la ejecución, hasta llegar al seguimiento y la evaluación. En este marco, consideramos que la participación ciudadana no se agota en lo electoral ni en lo representativo, sino que promueve la discusión de asuntos de interés público, el conflicto, la deliberación y el acuerdo. La participación ciudadana, entendida como una acción colectiva que posibilita una decisión sobre asuntos de interés público, fue clave para el proceso del etiquetado frontal de advertencia, en todos sus diferentes modelos, por lo que la vemos como un ejemplo a ser retomado, en la construcción e implementación de otras políticas.

[1] Art. 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, Art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la Observación No. 25 sobre Participación en los Asuntos Públicos y Derecho al Voto del Comité de Derechos Humanos

BIBLIOGRAFÍA

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